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《中国观察-马骏》养老和医疗是最大财政风险2012-11-30 19:08:16

  《中国观察》我牵头的一个研究小组用了近两年的时间,最近完成了博源基金会的一项研究 课题,题目是《中国国家资产负债表研究》。课题报告的全文刚刚由社会科学文献出版社出版。 与6月份的初步版本相比,我们的最终报告在几个方面进行了拓展,包括扩大了我们所研究的养 老金的口径,预测了未来医疗费用的上升和对财政的压力,编制了国有企业资产负债表,修改了 2002-2010年国家资产负债表的一些细节。   今天我想利用这个机会向大家报告一下课题研究得出的几个主要结论。我讲的内容分为两部 分,第一是国家资产负债表面临的几个中长期风险,第二是化解这些风险的若干改革建议。 *关于国家资产负债表长期风险的三个基本判断*   第一,长期来看,养老金缺口是中国今后财政压力和政府债务风险的最大来源。我们的估算 表明,在今后38年内,如果不改革,城镇职工养老金累积缺口的现值会达到2011年GDP 的83%。注意,我们这里所指的城镇职工养老金的口径既包括了城镇企业职工养老金,也包括 了机关事业单位养老金。但还没有包括农村养老金,如果考虑到农村养老金,养老金缺口对财政 的压力会更大。   为甚么会出现这么大的养老金缺口?主要是人口老化的结果。目前在养老金体制内,我们大 约是三个劳动力赡养一个退休老人,到了2050年,就是一个劳动力赡养一个退休老人。赡养 率的大幅上升,加上替代率难以下降,在没有其他改革的条件下,就会导致养老金缺口的大幅上 升。   第二,广义卫生总费用的增长是长期财政压力和政府债务风险的第二大来源。这一点,还没 有很多人意识到。我们所讲的广义卫生总费用包括了狭义卫生总费用(如门诊、住院、疾病预防 和医疗管理等)和长期护理成本。所谓长期护理成本,是指为失能老人提供长期护理服务所发生 的成本。我们的估算表明,目前广义卫生总费用为GDP的5%;到2050年,这个比例会上 升到10%,其中约三分一需要政府买单。将政府医疗支出占GDP比重的增量部分定义为财政 压力,我们发现,今后38年内由于医疗费用上升导致的累计财政压力的现值将达到2011年 GDP的45%。   第三,如果同时考虑养老金缺口、医疗成本的上升、环境治理成本和地方融资金平台还债的 压力,并假设不发生改革,我们估计2050年政府显性债务占GDP比重将明显超过100% 。这表明,如果不改革,几十年以后中国出现欧洲、美国式的债务危机并非天夜谭。 *关于改革的六点看法*   下面,我简单讲一下研究报告得出的对改革的几点看法。   第一,今后十年是改革的机遇期。由于城镇化率和参保率的提高,养老金缺口还不会很大, 因此财政压力还不会很大,改革就有比较大的回旋余地。因此我们把今后10年叫做宽松期。 10年以后,缴费人数逐步下降,但赡养率却迅速提高,养老金缺口和财政压力就会迅速上升, 进入了所谓渐紧期和恶化期。许多改革是需要财力支持的,从这个角度来说,改革的机遇期就在 今后10年,不应错过。   第二,提高企业职工的退休年龄。我们的具体建议是,在2015年到2050年间,逐步 将企业男性职工的退休年龄提高4岁,将企业女性职工的退休年龄提高9岁。这项改革,可以明 显减小未来养老金的缺口,当然但还不能完全解决缺口问题。这也就引出了下一个建议。   第三,逐步将80%的政府持有的上市国企股份划拨到到社保体系,让这些股份提供股息红 利作为社保收入的重要来源。我们的估算表明,向社保划拨股份和提高退休年龄这两项改革,可 以基本解决城镇养老金的未来缺口问题,让养老金获得财务上的可持续性。当然,划拨国有股份 的改革还会面临很多困难,有些是意识形态上的障碍,有些是具体操作和设计上的问题。因此, 我们建议在今后几年搞试点。比如,在今后两、三年中,将20%-30%(约三万亿市值)的 政府持有的国有企业股份转移到社保,积累经验,为今后更大规模的划拨提供基础。   第四,建立长期护理保险体制。前面提到,包括长期护理在内的广义医疗费用上升是财政压 力的主要来源之一,但是目前还没有得到重视。各国的经验也表明,长期护理正成为对家庭负担 和国家财政的严峻挑战。我们建议,通过建立长期护理保险体制来缓解这些未来的压力,这个体 制可以包括商业性的长期护理保险,也可以包括强制性的部分。在这方面,来自美国、德国、日 本和韩国的经验值得我们借监。    第五,积极发展地方政府债,或市政债市场。在前一段关于预算法修正案的讨论中,就地方 政府发债问题没有取得进展,我觉得很遗憾。我认为,允许更多的地方政府独立发债有几个重要 的好处。一是为地方融资金平台提供再融资,缓解对银行贷款违约的风险。二是将地方政府的隐 形债务显性化。第三,也是更为重要的改革意义是,可以建立一个使逼地方政府增加透明度市场 机制。比如,一个地方政府独立发行了债券,资本市场就会要求它公布地方政府的资产负债表, 如果市场不满意,还需要它公布财政收支的细节和表外活动的资讯。在包括地方官员直选等政治 体制改革难以取得突破的情况下,这个市场机制可以成为约束地方政府行为的重要替代力量。 *加快资本项目开放*   第六,加快资本项目开放,推动人民币国际化。我们从对中国对外资产负债表的研究中发现 ,中国对外资产主要是储备投资,收益率很低,我估计目前也就是2%左右,而中国对外负债则 是以外国在中国的FDI为主,我们支付给外国人FDI的回报率是10%左右。这种对外资产 和对外负债收益的不对称,使得我们的净回报率很低。如何改善?必须要降低外汇储备在对外资 产中的比重,大幅提高民间投资在对外资产中的比重。而推动民间对外投资的一个前提就是开放 资本项目。最近听说有关部门准备在温州试点,放松对个人对外直接投资的管制。我认为这是件 好事,应该尽快出台。其实,我认为没有必要将个人对外投资限制在直接投资。比如,温州企业 家的钱到了国外,在国外到底是做直接投资,还是投在股票,你是管不了的,也没有必要去管。   我们在研究对外资产负债表的过程中,还发现中国的对外资产主要以美元和欧元计价的。美 元和欧元的汇率如果大幅波动,我们的对外资产就会面对汇率风险。如何减少这种风险?应该让 一部分中国的对外资产用人民币计价。一个具体的做法就是开放熊猫债市场,即允许外国机构到 国内的银行间债券市场发行人民币债券,让中国投资者持有更多的本币计价的对外资产。   我们的研究报告的最后一章用定量方法研究了中国资本项目开放对资本净流入(净流出)和 汇率的影响。研究的结论是,资本项目开放对资本净流动和人民币汇率的冲击并没有很多人想像 得那么大。这个结论有甚么意义呢?我认为,过去许多年,我们资本项目开放的步伐迟缓,一个 重要原因是许多人认为有风险,而这些风险又是没有被量化的。提供有品质的对风险的量化风险 可以帮助消除一些对改革的不必要的恐惧。《德意志银行大中华区首席经济学家 马骏》 (本文摘录自马骏在2012年11月29日财经年会上的发言。)


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